以低税收建设高“社会福利”体系

欧洲国民的税负远高于中国，中国人的怨气却远远高于欧洲。这当然与税制不合理、税收与福利的不对称有关，但文化因素也不容忽视。

　　就在政府公布医疗体制改革新方案之际，几位学者围绕着中国是否应当建立北欧那样的福利国家，发生了一场小小的争论。大多数学者主张，中国可以、也应当学习福利国家，为民众提供全面的国家福利保障。另一派学者主张，不应当建立过于臃肿的国家福利体系，因为其效率低下，并可能影响国民的勤奋精神。

　　其实，中国恐怕既不应当、也没有能力建立欧洲式的福利国家。但这并不是损失。中国完全可以选择一条“中道”福利模式：政府实行低税收政策，以有限的税款建立、维持一个“薄而全”的国民福利体系;大多数财富留在民间，由社会针对不同群体的需求建立一个多元的社会性福利保障体系。这样的制度不仅在政策上较为可行，更与中国文化传统兼容，并有利于这样的传统在现代的延续与扩展。

　　欧洲福利国家的文化基础

　　北欧及整个欧洲的福利国家，表现为由政府向全民提供“从摇篮到坟墓”的福利保障。这种福利制度并不完全是社会富裕的自然产物，而是信念与文化的产物。

　　这涉及两个方面的信念。国家福利不是免费午餐。而政府自己凭空造不出钱来，高福利必然以国民的高税收来支持。因此，建立高福利制度的前提是：人民是否愿意承受高税收?人民是否信任政府，相信政府把收来的高税收用于国民福利?正好，欧洲、尤其是北欧国家的人民具有这种信念，而中国人却向来缺乏这两种信念。

　　梁漱溟曾经用一张图对比中西文化的不同。不论中西，社会的组织都从个人开始，经过家庭，到达团体。这种团体多种多样，可以是宗教、阶级、职业团体，最高层面的团体是国家。三者的位置，在中西大不相同：“团体与个人，在西洋俨若两个实体，而家庭几若为虚位。中国人却从家庭关系推广发挥，而以伦理组织社会，消融了个人与团体这两端”。

　　欧洲人好过团体生活，比如，基督教是一个严密的组织，是典型的组织化宗教。它的教义也具有强烈集体主义倾向，现代的社会主义乃至共产主义信仰都与基督教传统有密切联系。这些宗教与世俗信仰体系都要求个人融入团体，共同分享财富、幸福。长期生活在这种信仰传统中，个人对于团体易产生信赖感。因而，现代国家形成于欧洲。

　　当然，如梁漱溟先生所说，既然团体对人们的生活十分重要，人们也就设计了各种制度来保证团体——不论是教会还是政府——增进自己的权益，限制其侵害自己权益的权力。有了这种制度保障，国家就成为个体深度投入、融合的共同体。所以，欧洲曾经出现过强烈的民族主义，各种主流意识形态都强调国民对国家的忠诚，国民也甘于充当国家的工具。至今欧洲人的爱国主义情感也极其深厚。这一点，深为20世纪初的中国士大夫、知识分子所羡慕。

　　随着民主因素强化，这样的政府合乎逻辑地发展成为个人的保护者，即个人的保姆。国家福利制度的本质就是政府充当个人的保姆，整个国家成为一个集体分享彼此财富的精神与宗教性单位。福利国家绝不是简单的物质问题，而带有强烈情感因素。国家在很大程度上替代了教会在人们生活中的全能功能。人们信赖这个保姆，相信它收了钱，会把钱用到自己身上。人们也相信，政府会像忠诚的保姆那样照顾自己，所以，安心地把自己交给政府，生老病死由政府来负责安排。这就是北欧式国家福利制度的信念基础、文化基础。有了这样的基础，人们才会把国家福利当成生活的一部分，才会乐意为高福利支付高税收。

　　中国缺乏福利国家的文化基础

　　相反，按照梁漱溟先生的说法，中国人的个体意识和公共性团体生活都是相对匮乏的。比如，儒教被学者归为“分散性宗教”，它缺乏清晰可见的组织化建制。康有为要模仿基督教会建立孔教会，终归不了了之。

　　对于政府，人们也持一种淡漠的态度。中国农民常有“天高皇帝远”的想法，文人也向往着“不知秦汉、无论魏晋”的世外桃源。所以，20世纪初，面对西方列强的压力，焦急的士大夫、知识分子最痛恨于中国人、中国文化的，就是人们没有“国家观念”。梁启超、孙中山、胡适等人都控诉中国是“一盘散沙”，就是说，人们只知家族、只知乡亲，而不知国家。

　　直到今天，经历过几十年的强制集体化生活，人们也同样缺乏充分的团体意识、国家意识。人们对政府没有特别的期望，也完全可以没有政府而正常生活。更进一步，人们对政府有那么一点不信任，不相信政府会诚心诚意地服务国民。过去的“文化热”中经常有学者说，中国人迷信大政府。这是天大的误会，这是把“单位制”时代少数人的想法当成传统中国人的想法。在中国，人民向来躲着政府，不愿与政府打交道，遇事也不会去求政府。

　　正因为如此，人们对自己的税收负担十分敏感。自古以来，社会动乱都是由政府的苛捐杂税引起的。今天，中国民众对于税负的抱怨也十分强烈。这一点让很多学院派税收专家很不理解。欧洲国民的税负远高于中国，中国人的怨气却远远高于欧洲。这当然与税制不合理、税收与福利的不对称有关，但文化因素也不容忽视。人们更愿意把钱留在自己手里，而不愿意交给缺乏足够信赖感的政府。国民普遍地不愿意在国家这么一个庞大的团体内部分享彼此的财富，人们不习惯如此紧密的团体生活。

　　当然，相应地，人们也不会对政府提出什么福利要求。这一点，从农民的行为模式中可以看得清清楚楚。长期以来，政府虽然向农民征税，却不向农民提供任何国家福利，但农民似乎并无怨言。直到今天，农民生病，即便无钱治疗，也不会想到要求政府为自己看病。农民的习惯做法是回家等死，认为这是个人的命运。这就是文化在起作用。人们并不要求政府承担起从摇篮到坟墓的终身保姆职责。相反，就像梁漱溟先生早就描述过的，只要政府不骚扰，就是最大的幸福。

　　这样的文化、这样的信念，不利于中国建设福利国家体系。

　　中国有社会福利传统

　　中国人向来不信赖政府，不指望政府向自己提供福利，但这绝不等于说，中国人就不要福利，或中国人就没有福利可享。事实当然不是如此。在中国，有一个十分深厚而可贵的社会福利传统。

　　儒家具有明确的福利思想，它的理想——大同世界——的标志就是“老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养”。但与此同时，儒家又一直主张轻徭薄赋，政府不应与民争利。因此，儒家所谈论的福利，不是由政府来提供的，而是由社会来提供的。

　　儒家设想的社会治理模式也支持这样的社会性福利制度。在孔子眼里，君子应当是治理者，君子源出于社会，而凭着其德、行进入政府。这也正是后世“士大夫”的基本样式。自汉代起，接受儒家教育的士人开始主导政府，此即钱穆先生所说的“士人政府”，逐渐形成一个“绅士”群体。他们出自社会，而又回归社会，横跨于社会与政府之间、之上，也就形成了费孝通先生所说的“绅权”。这是中国社会治理的基础，社会秩序主要靠绅士在社会中维持，政府不过是由这个社会制造出来的，尽管由于缺乏有效的权力制约机制，它总是会背叛社会。

　　在这种社会结构中，两千多年来，中国社会就一直自己为自己提供福利，解决鳏寡孤独的生活问题，为遇到困难的家庭提供帮助。这种福利最早局限于家族内部，当时的人们聚族而居，形成一个个相对紧密的团体，有的宗族人口甚至达到几千。后来，他们就以这种形态向南方移民，因而，在南方，依然能够看到这种生活形态的遗迹。随着佛教传入中国，并在南北朝时兴盛，佛教开始举办突破宗族范围的开放性慈善事业，包括救济、医疗、育婴等。

　　宋代是华夏文明的鼎盛期，也是社会福利事业发展的一个转折点。这个时代，士人出现一次道德觉醒运动，范仲淹的“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”就是士人精神的写照。士人具有与天子共治天下的雄心，士人也知道，治天下当从治家、治理社区开始。因此，他们开创了不少社会福利事业的制度安排。比如，大儒张载的弟子吕氏兄弟创办“乡约”，范仲淹创办范氏义庄，集中族田、族产，以其收入向族内需要帮助的人提供救助，并向族内子弟提供教育机会。

　　后来又出现了向整个社会开放的慈善组织，以明清最盛，各地出现了大量“善会”，其活动场所为“善堂”。这些善会通常由绅士发起、组织，广泛动员社会各方参与，尤其是商人。商人普遍热衷于此，并以此积累社会声望。在民间社会，还存在大量的互助性组织，各种各样的“会”。

　　这样，社会上存在着多种多样向民众供应福利的组织，包括开放性宗教、世俗公益组织、相对封闭的家族福利制度，还有民间互助组织，各个行会、会馆也提供一些福利。这些自愿性组织构成了社会内部的财富再分配机制，它们生产社会所需要的大多数公共品，其中包括向大量人口提供基本福利保障。这种制度缩小了社会内部的贫富差距，强化了社会内部的联系纽带。

　　当然，传统中国的社会福利体系有其局限性，尤其在古代，整个社会的生产效率比较低下，福利供应能力不足以满足普遍的需求。但从近代上海等城市、潮汕等现代经济发展较早的地区的经验中可以看到，随着现代生产方式引入，社会财富生产能力提高，上述非政府的社会组织提供福利的能力也大幅度提高。这段历史对于设计今天的福利制度框架，具有极大参考价值。

　　以社会福利为本，国家福利为辅

　　毫无疑问，中国社会需要建立更为健全的福利体系，但怎么建?需要明智的抉择。可以有两个选项：一种是欧洲式的国家福利制度，由政府通过高税收的方式向民众提供高福利;另一种则以上面所说的社会福利模式为范本，加以改造升级。

　　现在学界、舆论界充斥着羡慕北欧福利国家的声音，但社会福利模式似乎才是世界主流，欧洲之外的很多现代国家采取这种福利模式。比如美国，它的国家福利规模很小，但有发达的社会救助体系、社会慈善事业部门及商业保险体系。日本类似，其国家福利规模低于许多欧洲国家。

　　有些人把美国称为“社会福利领域的第三世界国家”，这反映了一种偏见，国家主义偏见，以国家福利制度的规模来衡量民众的福利水平。但是，低国家福利并不等于低福利。国家福利制度不是唯一可以想像的福利制度，还存在另一种福利模式：国家福利水平不高，但人们仍享有很高水平的福利，因为社会自己通过多种途径来提供福利。

　　本文所说的“社会”，是一个非常宽泛的概念，它自然包括市场。社会福利完全可以由商业化保险机构来承担。只不过，人们的福利收益与自己的投入之间严格对应。当然，商业保险只是社会福利体系的一部分。

　　今天人们讨论福利问题、公共品问题，有一个重大认知误区：唯有政府能提供公益产品，政府之外的机构都有营利意图。但其实，在一个正常社会，政府之外的大量机构会提供非营利的公共品、福利。比如，各种慈善机构提供的社会性救助体系。在美国，还有一些保险机构是非营利的。在德国，供应社会福利的主体也是非政府的保险机构。这样的福利机构就更多地类似于部分国民的互助机构。

　　中国目前的福利体系，不是严格的国家福利体系，而带有强烈的互助性质。失业、医疗、退休保险体系的资金来源基本有三项：参保人员个人缴纳的保险费，其所在单位缴纳的保险费，及财政补助的资金。前两项就构成了一个强制保险制度，是某一地域范围内的某一类型国民互助的制度安排。后一点才算政府通过税收向民众供应的福利。只不过，这样一个主要属于互助性质的保险机构，被政府设定为垄断的，并由政府来管理，人们才误以为它是一种国家福利。

　　因此，中国建设社会福利体系是有基础的。政府要做的有两点：第一，明确这些社会保障的互助保险性质，并引入竞争机制。否则，本来属于个人账户的资金可能被随意动用。管理部门也刻意压低支付标准，参保者不能享受充分的保险收益，保险机构却节余大笔资金用于其他目的。如果这些机构引入竞争，明确其社会属性，并引入社会化的治理结构，当可使之更好地向参保者提供福利。

　　第二，政府放松对社团的管理，允许人们以多种灵活的方式成立各种慈善公益机构，向社会供应福利。德国有2600多家医院，其中40%是公立的，20%是私人营利性的，其余40%则是非政府非营利性的，比如由教会、慈善组织创办、运营。在台湾、香港，各种佛教、基督教组织也支持着大量社会公益事业，向广大民众提供了很多福利。中国文化中本来就有这种向家族、向社会提供慈善性福利的传统。随着市场化发育，人们也积累了一定财富，并普遍地具有这种向善之心，只要政府放松管制，这类机构就会大量出现。

　　总之，只要制度设计合理，就可以形成一个厚实的社会福利体系，它将包括营利性保险机构，非营利性保险机构，依托于家族、宗族、教会等传统制度的公益组织，向社会开放的各类现代公益组织。他们将构成国民福利体系的基础。政府则在此基础上发挥辅助性作用，建立一个规模较小但全面覆盖的“薄而全”的国民保险体系。社会与政府互相配合，当可为国民提供较为完善的福利。

　　当然，社会福利体系发育、完善的前提是政府实行低税收政策，藏富于民，让民众自己来支配社会财富，通过多种渠道进行财富的再分配。如果政府实行高税收政策，那社会匮乏资源，也就无法建设社会福利体系。当然，最糟糕的局面是，政府收的税不少，福利供应却很少，或者政府承诺很多，而由于民情却无法筹集更多税收，那政府就可能面临挑战。

　　在中国目前的政制与民情环境下，实行高税收、高福利政策是有难度的。相反，一个低税收、低国家福利、高社会福利的福利体系，更适合于中国的文化、民情与政情。